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土地政策“三权分离”能给农民带来什么实惠?

——透视中央农地流转意见三大突破

沈阳日报   2014-11-22 07:03

[摘要] 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,针对现实生产经营中出现的问题,用“‘三权分离’、两个‘适度’、一份“负面清单”立下“新规”。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,针对现实生产经营中出现的问题,用“‘三权分离’、两个‘适度’、一份“负面清单”立下“新规”。

“这是继农村土地集体经营制度之后,我国农村土地集体经营制度的又一次重大突破。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映说。

突破一:放活经营权,同时保障土地不被经营者随意“圈走”

担忧:随着大范围第二轮土地承包期过半,许多拥有承包权、但是已经把土地流转出去搞经营的农民担心:他们对土地的承包权会不会丧失?这些土地会不会被现在的经营者“圈走”?

意见明确提出:坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

■专家声音:

有专家认为:“三权分离”已是很大进步,但要让农民真正吃下“定心丸”,还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作,把土地承包关系用法律的形式固定下来。成都市新津县袁山村是较早进行农村产权改革试点的村子之一。该村村民袁福清早在2009年就拿到了《农村土地承包经营权证》。他说:“有了这些法定证件,我们才感受到了法律的保护。”

中国土地学会副理事长黄小虎:“目前,农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定,老家的土地是他们安定的退路,‘三权分离’既给农民留下后路,也放活了农村土地流转市场,激活新时期农村的活力。在这种情况下,‘三权分离’具有积极意义。”

突破二:首次明确适度规模经营的“度”,防止出现“超级巨无霸”

担忧:虽然未来农业发展的方向是规模化生产,但是这在一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植园”,动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上,或市场容量有限而被撂荒。

意见首次明确适度规模经营的“度”:“现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。”

■专家声音:

国务院发展研究中心研究员程国强:“户均承包面积的10倍到15倍”实际上是现有生产条件下的家庭农场经营规模,坚持了这个导向,盲目追求超大规模种植就可避免。

中国社科院农村所研究员张晓山:“必须给大企业下乡设置一道‘高门槛’。一是建立严格的准入制度,对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制,按面积实行分级备案;二是建立风险的动态监管机制,查验土地利用、合同履行等情况;三是建立风险保障金制度,防止损害农民土地权益,防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。”

突破三:开出4大“负面清单”,缚住滥用权力占地之手

担忧:中国耕地退化面积已超耕地总面积40%,违规占地搞非农建设……近年来,一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积,引发人们对于粮食安全危机的担忧。

意见一连用了4个“严禁”:严禁借土地流转之名违规搞非农建设,严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

■专家声音:

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰:上一阶段土地流转中,频频出现农地流转纠纷,其中不少就是村支两委在没有征得农民同意的情况下,把土地流转了,甚至偷梁换柱改变用途,损害农民合法权益。这种政府主导的强制性、强迫性虽然少数也有现实无奈,但是由于程序不正义,人为斩断了农民与其土地的联系,影响了返乡农民的退路,成为新时期干群矛盾“新燃点”。

有专家表示:意见对于基层政府具有一定的约束力,不过下一步具体怎么监管和问责地方政府仍然有待完善。要防止“有禁不止”,就要完善土地管理中的执法主体和执法依据,而从目前的现状来看,这两者都还有待制度健全。

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